Edukacja domowa a likwidacja szkoły niepublicznej

Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie¹ z 23 października 2023 r., sygn. VII.7037.79.2022.AT, zwrócił się z szeregiem pytań do Ministra Edukacji i Nauki, których podstawą stała się sprawa skargi zgłoszonej przez Fundację Królowej Świętej Jadwigi w Przecławiu, prowadzącą Niepubliczną Szkołę Podstawową. W sprawie tej toczyły się procedury zmierzające do wykreślenia szkoły z Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych, równoznacznego z jej likwidacją.
Rzecznik wskazał na wielowątkowość tej sprawy. Zauważył, że wykreślenie placówki niepublicznej stanowi tutaj tło sporu pomiędzy organem samorządu terytorialnego, w tym wypadku Wójtem Gminy Kołbaskowo, a kuratorem oświaty jako organem nadzoru pedagogicznego i zarazem organem wyższego stopnia, odwoławczym od decyzji władzy samorządowej, w tym wypadku mowa o Zachodniopomorskim Kuratorze Oświaty. Kurator po ponownej decyzji wójta w sprawie wykreślenia szkoły z ewidencji uchylił w całości zaskarżoną decyzję wójta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Rzecznika w powstałym sporze kluczowe jest pytanie, czy dla stwierdzenia legalności działań szkoły decydujące znaczenie ma art. 37 ustawy – Prawo oświatowe (edukacja domowa), czy art. 14 tego aktu prawnego (kryteria, które muszą być spełnione przez szkołę).
Skoro we wniosku Fundacji Królowej Świętej Jadwigi skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich Rzecznik uznał za istotne brzmienie przywołanych przepisów Prawa oświatowego, to warto je tutaj przytoczyć, by móc następnie zrozumieć rodzące się wątpliwości co do stanu prawnego, o wyjaśnienie których Rzecznik zwrócił się do Ministra Edukacji i Nauki.
Zgodnie zatem z art. 14 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe szkołą niepubliczną niebędącą szkołą artystyczną jest szkoła, która: 1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – również podstawy programowe kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego; 2) realizuje obowiązkowe zajęcia edukacyjne w okresie nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu; 3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów; 4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych; 5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego; 6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych lub specjalistów niebędących nauczycielami; 7) stosuje organizację roku szkolnego ustaloną dla szkół publicznych.
Rzecznik w nawiązaniu do tego przepisu wskazuje, że jeżeli wszyscy uczniowie szkoły korzystają z edukacji domowej, niektóre z wymienionych warunków są niemożliwe do spełnienia lub muszą być odpowiednio dostosowane do odmiennej sytuacji. Jednocześnie też podkreśla, że podejście kuratorów oświaty do szkół wyspecjalizowanych w edukacji domowej jest różne.
Natomiast art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe stanowi, że na wniosek rodziców dyrektor odpowiednio publicznego lub niepublicznego przedszkola, szkoły podstawowej i szkoły ponadpodstawowej, do której dziecko zostało przyjęte, może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, oddziałem przedszkolnym w szkole podstawowej lub inną formą wychowania przedszkolnego i obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą.
Zezwolenie może być wydane przed rozpoczęciem roku szkolnego albo w trakcie roku szkolnego, jeżeli do wniosku o wydanie zezwolenia dołączono oświadczenie rodziców o zapewnieniu dziecku warunków umożliwiających realizację podstawy programowej obowiązującej na danym etapie edukacyjnym, a także zobowiązanie rodziców do przystępowania w każdym roku szkolnym przez dziecko spełniające obowiązek szkolny lub obowiązek nauki do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych.
Dla sprawy istotne jest, że uczeń odbywający obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą, np. w warunkach edukacji domowej, może korzystać ze wsparcia placówki oświatowej. Ma prawo brać udział w konsultacjach umożliwiających przygotowanie do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych. Ma dostęp do podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych oraz pomocy dydaktycznych służących realizacji podstawy programowej znajdujących się w zasobach szkoły – w porozumieniu z dyrektorem tej szkoły. Ma także prawo uczestniczyć w szkole w dodatkowych zajęciach edukacyjnych, do których zalicza się zajęcia z języka obcego nowożytnego innego niż język obcy nowożytny nauczany w ramach obowiązkowych zajęć edukacyjnych lub zajęcia, dla których nie została ustalona podstawa programowa, lecz program nauczania tych zajęć został włączony do szkolnego zestawu programów nauczania. Może też uczestniczyć w zajęciach rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych, zajęciach prowadzonych w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęciach rozwijających zainteresowania i uzdolnienia uczniów, w szczególności w celu kształtowania ich aktywności i kreatywności oraz zajęciach z zakresu doradztwa zawodowego.
Podkreślenia wymaga także słuszna, choć zaskakująca, konstatacja, sformułowana w skardze Fundacji, że nie ma jakichkolwiek przepisów, które wprowadzają limit uczniów szkoły, w stosunku do których dyrektor szkoły może, po spełnieniu przesłanek z art. 37 Prawa oświatowego, udzielić zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki poza szkołą. Nieuzasadnione jest wymaganie od szkoły, aby w statucie zawarła postanowienia regulujące przesłanki, formy i tryb rozpatrywania wniosku rodziców dziecka o zezwolenie na edukację domową. W sytuacji gdy nie ma uczniów, którzy mają obowiązek uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, brak podstawy prawnej do formułowania zarzutu o sprzeczności z prawem nieprowadzenia takich zajęć.
Dlatego, w związku z rosnącą liczbą szkół specjalizujących się w alternatywnych formach nauczania, Rzecznik trafnie zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia analizy działań kontrolnych podejmowanych przez kuratorów oświaty oraz rozważenia zmiany przepisów w taki sposób, aby wykluczyć rozbieżności w interpretowaniu i stosowaniu prawa. Precyzyjne przepisy są ważne zarówno dla podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne, jak i dla uczniów i uczennic oraz ich rodziców, którzy – jak pokazuje opisany przykład – są narażeni na ryzyko niespodziewanej likwidacji szkoły.

Odpowiedź Ministra Edukacji i Nauki

Minister – w odpowiedzi na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich² pismem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. DKOPP-WOKO.400 204.2023.AK, odwołał się do istniejącego w sferze oświaty powszechnego porządku instytucjonalno-kompetencyjnego, związanego z obowiązkiem szkolnym, obowiązkiem nauki do 18 roku życia. Realizację tego obowiązku, wedle prawa, powinna zapewniać właśnie szkoła, choć zauważalne staje się zjawisko polegające na instrumentalnym wykorzystywaniu wybranych przepisów prawa oświatowego dla potrzeb budowania pozorowanego uczestnictwa w strukturze szkół i placówek oświatowych. Intencje takiego działania najczęściej związane są z dostrzeżeniem faktu, że podstawą wspófinansowania przez władze publiczne szkół niepublicznych (osób prowadzących) jest decyzja o jej zalegalizowaniu, a nie konkretny sposób trwałego i stałego wykonywania przez nią zadań. Jest to sytuacja, w której osoby prowadzące „szkoły” nie identyfikują się ze swoim zadaniem oraz nadużywają instytucji prawnej „obowiązku szkolnego” w celu zagwarantowania sobie wysokiego dochodu, bez względu na interes rodzica i dziecka oraz bezpieczeństwo jego procesu kształcenia.
W opinii Ministra dotyczy to zwłaszcza szkół specjalizujących się w tzw. alternatywnych formach nauczania, szkół wyspecjalizowanych w edukacji domowej, które mogą wchodzić w miejsce typowych szkół stacjonarnych.
Minister odwołuje się tutaj do ustalonego ustawowo porządku instytucjonalnego systemu oświaty, wskazując na brzmienie art. 2 oraz art. 18 ustawy – Prawo oświatowe. Jest to główny, zasadniczy jego argument na potwierdzenie obchodzenia w tym względzie przepisów prawa o organizacji systemu oświaty, gdyż, wedle przyjętej przez niego wykładni literalnej tych przepisów, w katalogu tym prawodawca nie przewidział istnienia i działania szkół „specjalizujących się w alternatywnych formach nauczania”; „wyspecjalizowanych w edukacji domowej” lub jakichkolwiek innych form aktywności oświatowej nazywanych „szkołą” i niespełniających jednak funkcji szkoły.
Wypada zatem tu wspomnieć, że system oświaty m.in. obejmuje przedszkola, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami specjalnymi lub integracyjnymi, a także inne formy wychowania przedszkolnego; szkoły podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami przedszkolnymi, integracyjnymi, specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe i mistrzostwa sportowego, szkoły ponadpodstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, specjalnymi, dwujęzycznymi, przygotowania wojskowego, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze, leśne, morskie, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa, a także szkoły artystyczne.
Z kolei szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: ośmioletnią szkołę podstawową; szkoły ponadpodstawowe, czyli: czteroletnie liceum ogólnokształcące, pięcioletnie technikum, trzyletnią branżową szkołę I stopnia, trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy, dwuletnią branżową szkołę II stopnia, szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie średnie branżowe, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku.
Istotne znaczenie dla sprawy ma także treść art. 18 ust. 2a Prawa oświatowego, zgodnie z którym w szkole podstawowej, liceum ogólnokształcącym, technikum, branżowej szkole I stopnia, szkole specjalnej przysposabiającej do pracy oraz w szkołach artystycznych kształcenie odbywa się w formie dziennej, a w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej – może odbywać się w formie dziennej, stacjonarnej lub zaocznej.
Tym samym pojęcia „szkoły” nie można, zdaniem Ministra, zredukować do bliżej niekreślonego podmiotu identyfikowanego wyłącznie na poziomie zaplecza biurowego, który mógłby być określany i uznawany jako „szkoła”, ale który sprowadzałby swoje obowiązki do czynności administracyjnych w zakresie wydawania decyzji o „nauczaniu domowym” (tj.: „szkoła” bez uczniów, „szkoła” nieucząca!, instytucja bez odpowiedniej infrastruktury). W rzeczywistości instytucje obsługi biurowej, nie będąc szkołami, nie mają zdolności do wykonywania zadań opisanych w art. 37 ustawy Prawo oświatowe.
Zatem Minister formułuje pierwotny i podstawowy zarzut działania „szkoły” w nieznanym ustawie formacie organizacyjnym, w sytuacji której prawodawca takiego uprawnienia organizacyjnego osobie prowadzącej nie przypisuje. Podmiotowi, który zawęził swoją działalność do bliżej niesprecyzowanej przepisami prawa aktywności biurowej, nie można przypisać cech aktywności edukacyjnej (alternatywne formy nauczania).
Szkoła bowiem to nie tylko miejsce (budynek i jego siedziba), ale także instytucja edukacyjna o określonej infrastrukturze, zdolnej do zapewnienia kształcenia w trybie stacjonarnym. Innymi szkoły, czy to publiczne, czy niepubliczne, nie istnieją zarówno bez nauczycieli, jak i uczniów.

Edukacja domowa jako przesłanka do wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji i jej likwidacji

Należy zadać sobie pytanie, czy rzeczywiście w razie edukacji domowej szkoła niepubliczna istnieje bez uczniów, nawet gdyby wszyscy uczniowie z niej korzystali. I kolejne pytanie, czy może to być samodzielna przesłanka do wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez samorządy terytorialne, a więc jej likwidacji.
Można zgodzić się z tym, że słabością kształcenia dziecka w warunkach domowych jest kwestia braku wymogów w stosunku do osób, które prowadziłyby bieżącą edukację takich dzieci w domu, czyli rodziców, opiekunów prawnych czy innych osób, które wskażą rodzice albo opiekunowie. Takie osoby nie muszą kończyć specjalnych studiów ani szkoleń i jest to istotna luka w prawie. Lukę tę należy zniwelować w drodze odpowiednich zmian w prawie oświatowym. Jeśli rodzic chce edukować swoje dziecko w domu, to powinien przejść szkolenie pedagogiczne, a także istotna jest pewna bieżąca kontrola procesu kształcenia, prowadzona choćby przez dyrektora szkoły bądź kuratora oświaty.
Osoby prowadzące edukację domową zatem realizują proces kształcenia woluntarystycznie, nieodpłatnie, choć muszą jednocześnie wypełniać efekty kształcenia ujęte w podstawie programowej przedmiotu, co jest sprawdzane przez szkołę. Subwencja przeznaczona na danego ucznia, w tym ucznia w warunkach edukacji domowej, w całości zostaje bowiem w szkole, do której został przyjęty taki uczeń, a następnie w jego sprawie dyrektor wydał decyzję zezwalającą na edukację domową.
Trudno jednak nie zauważyć, że, zgodnie z art. 37 ust. 4 Prawa oświatowego, uczeń spełniający obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą uzyskuje roczne oceny klasyfikacyjne na podstawie rocznych egzaminów klasyfikacyjnych z zakresu części podstawy programowej obowiązującej na danym etapie edukacyjnym, uzgodnionej na dany rok szkolny z dyrektorem szkoły. Egzaminy klasyfikacyjne są przeprowadzane przez szkołę, której dyrektor zezwolił na spełnianie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Uczniowi takiemu nie ustala się jedynie oceny z zachowania.
Ponadto uczeń taki ma prawo uczestniczyć w organizowanych mu przez szkołę szeregu innych dodatkowych zajęć i konsultacjach z nauczycielami, o czym była mowa wcześniej.
Płynie stąd wniosek, że to nie jest tak, że taka szkoła jest szkołą bez uczniów, szkołą nieuczącą, szkołą prowadzącą alternatywne kształcenie, a nawet tylko zapleczem biurowym dla edukacji domowej. Po pierwsze, ze względu na prowadzoną przez szkołę klasyfikację ucznia kształconego w domu. Po drugie, z uwagi na możliwość udziału ucznia w dodatkowych zajęciach i konsultacjach w szkole. Po trzecie, szkoła powinna zapewnić takiemu uczniowi podręczniki, materiały edukacyjne i materiały ćwiczeniowe oraz inne pomoce dydaktyczne. Po czwarte, dyrektor zawsze ma obowiązek cofnąć zezwolenie na edukację domową m.in. na wniosek rodziców lub w razie nieprzystąpienia ucznia z przyczyn nieusprawiedliwionych do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych albo niezdania rocznych egzaminów klasyfikacyjnych. Te cztery argumenty przemawiają za tezą, że takie szkoły to nie są jednak szkoły całkiem bez uczniów, że istnieje jakaś forma kontroli ze strony dyrektora efektów kształcenia, a zatem nie są to jedynie proste zaplecza biurowe, jak określił te zjawisko Minister Edukacji i Nauki.
Z drugiej strony nie da się w tym wypadku prima facie zastosować dynamicznej wykładni funkcjonalnej art. 2 oraz art. 18 ust. 1 Prawa oświatowego i przyjąć rozszerzonej interpretacji tych przepisów na zasadzie, że ustawodawca powiedział mniej, niż chciał powiedzieć. To znaczy, że w sposób dorozumiany, per facta concludentia, nie można tutaj wywodzić, że intencja racjonalnego ustawodawcy jest w istocie taka, że szkoły specjalizujące się w alternatywnych formach nauczania, szkoły wyspecjalizowane w edukacji domowej można ipso iure zaliczyć do placówek systemu oświaty w ramach określonych typów szkół publicznych i niepublicznych. Zagadnienie to dotyczy przeważnie szkół niepublicznych, na co wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Edukacji i Nauki.
Należałoby zatem zaakceptować istnienie w rzeczywistości polskiego systemu oświaty niepublicznych szkół specjalizujących się w alternatywnych formach nauczania, szkół wyspecjalizowanych w edukacji domowej. Nie trzeba ich na siłę wykreślać z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, co oznacza ich likwidację. To nic nie da.
Niemniej, by zlikwidować zaistniałą lukę w prawie oświatowym, należy postulować zmianę polegającą na uzupełnieniu katalogu placówek systemu oświaty w art. 2 ustawy – Prawo oświatowe o szkoły specjalizujące się w alternatywnych formach nauczania, szkoły wyspecjalizowane w edukacji domowej. Z kolei w art. 18 ust. 2 a ustawy należy dodać, obok formy kształcenia dziennej, stacjonarnej lub zaocznej, możliwość kształcenia uczniów w formie zdalnej lub formie edukacji domowej. Wówczas zauważone przez Rzecznika Praw Obywatelskich zjawisko społeczne zyskałoby swoją legitymizację prawną.