Finansowanie z dotacji tzw. atrakcji oraz zajęć dodatkowych

Brak zrozumienia przepisów przez organy dotujące a realizacja podstawy programowej w przedszkolach

Takie podejście do tych spraw przez organy dotujące powoduje nie tylko poważne zaniepokojenie, ale i uzasadnione wątpliwości, czy aby na pewno osoby tam pracujące i wykonujące czynności administracyjne i niejako „władcze”, są należycie zorientowani w obowiązujących przepisach.

Już samo bowiem określanie części zajęć jako „zajęcia dodatkowe”, a tym bardziej „atrakcje”, sygnalizuje całkowity brak zrozumienia zasad działalności, szczególnie przedszkoli. Chyba należy sądzić, że jako zajęcia dodatkowe rozumieją takie, które wykraczają poza podstawę programową. Jest to jednak zignorowanie tego, czym jest i jak została określona podstawa programowa. 

Sięgnąć należy wobec tego do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej [...]. Każdy, kto prowadzi lub pracuje w przedszkolu doskonale wie, że – w odróżnieniu od podstawy programowej dla szkół – podstawa przedszkolna jest całkowicie inaczej opisana. Nie ma tam przedmiotów, godzin, nazw zajęć. Są natomiast zadania przedszkola, osiągnięcia dziecka na koniec procesu wychowania, warunki i sposób realizacji. A wszystko napisane w sposób ogólny, jako cele, a nie skonkretyzowane działania, lekcje czy zajęcia. Przede wszystkim kluczowe jest zdanie: „Zgodnie z zapisami dotyczącymi zadań przedszkola nauczyciele organizują zajęcia wspierające rozwój dziecka. Wykorzystują do tego każdą sytuację i moment pobytu dziecka w przedszkolu, czyli tzw. zajęcia kierowane i niekierowane”.

Tak opisana i poprawnie rozumiana podstawa programowa jest zatem realizowana poprzez wszystkie działania, jakie są podejmowane w przedszkolu wobec jego uczniów – dzieci. Nie ma wyodrębnienia na zajęcia „podstawowe” oraz „dodatkowe”. Nie pojawia się żaden termin „atrakcje”. Po prostu wszystko, co jest realizowane w przedszkolu w czasie i podczas zajęć każdego rodzaju, stanowi realizację celów i zadań, jakie stawiają przepisy określające podstawę programową. 

Przypomnieć też należy, że dotacje oświatowe służą dofinansowaniu działalności niepublicznych jednostek oświatowych, a wraz z czesnym tworzą źródła ich finansowania. Natomiast w placówkach publicznych, w tym przedszkolach prowadzonych przez inne osoby niż JST, dotacja jest w zasadzie jedynym źródłem finansowania, ponieważ wpłaty na wyżywienie mogą być spożytkowane tylko na ten cel, a ewentualne opłaty „złotówkowe” nie tworzą znacznych źródeł. 

W takim otoczeniu prawnym i faktycznym postawione zostało ważne pytanie.

Czy wyjścia i wycieczki szkolne mogą być pokrywane z dotacji?

W odpowiedzi pojawiła się pojedyncza i anonimowa opinia, dalej powielana i kolportowana w internecie, że takie finansowanie jest niemożliwe. Uzasadnienie warto zacytować w całości:

„Nie. Z dotacji nie można pokryć kosztu organizacji teatrzyków, biletów do kina i innych zorganizowanych wyjść dzieci. Pamiętać należy, że każdy wydatek musi być oceniony z punktu widzenia realizacji celu, o którym mowa w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wskazać należy, że finansowanie wycieczek w oświatowych placówkach publicznych odbywa się na zasadzie dobrowolnych wpłat rodziców, nie zaś z dotacji. Uwzględnienie zatem ww. wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych, doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP)”.

Jako „rozwiązanie” wskazuje przy tym, że szkoła może finansować tego typu wydatki z innych środków np. z programów pomocowych, opłat rodziców itp., a nie z dotacji oświatowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 października 2019 r., sygn. akt: I SA/Sz 441/19).

I właśnie niektóre wyroki sądowe stanowią źródło tego rodzaju „opinii”. Przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został wydany przede wszystkim w oparciu o stare przepisy art. 90 ust. 3d u.s.o. Ponadto odnosi się tylko do jednego przypadku, mianowicie wycieczek uczniów w niepublicznej szkole podstawowej. Nadto sąd dokonał tradycyjnej, starej wykładni celu dotacji, czyli bezpośredniego finansowania kształcenia, wychowania i opieki, z odróżnieniem zadań organu prowadzącego:

„Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że wydatki w zakresie kwoty […]zł, na które składały się: wyjazd do W., wyjazd do P., wyjazd do P. nie mogą zostać uznane – w myśl powołanych wyżej przepisów – za wydatki kwalifikowane, które mogą być rozliczone z dotacji udzielonej skarżącej albowiem dotyczą one zadań należących do zadań organu prowadzącego. Co prawda wydatki te pośrednio są związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, jednak brzmienie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. nie pozwala na finansowanie w ramach dotacji wszystkich wydatków ponoszonych na realizację ww. zadań art. szkoły, a tylko tych z nich, które są przeznaczone na cele wymienione w art. 90 ust. 3 d pkt 1 i 2 u.s.o., o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania « dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na »”.

Żadną miarą nie można tego orzeczenia rozciągać na działalność niepublicznych, a tym bardziej publicznych przedszkoli. 

Niestety, takie stanowisko pojawiło się w jeszcze jednym wyroku, tym razem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2018 r. (sygn. akt: I SA/Rz 133/18). Sąd tym razem, rozpatrując sprawy dotacji dla przedszkola wykorzystanej na wyjazd do kopalni soli, wstęp na salę zabaw czy opłacenie teatrzyku, stwierdził, że „zakwestionowane wydatki związane były z wycieczkami uczniów przedszkola, organizacją Dnia Rodziny, a także wyjazdem do Sali zabaw oraz honorarium za występy artystyczne, a więc niewątpliwie dotyczą tzw. atrakcji, które z zasady są odpłatne i oparte na zasadzie dobrowolności, związanej z koniecznością wniesienia opłaty. Zdaniem Sądu nie można niniejszych wydatków finansować ze środków publicznych, skoro brak do tego podstaw normatywnych. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że finansowanie wyżej wymienionych atrakcji związanych z organizacją wycieczek, spektaklów teatralnych czy też pikników w oświatowych placówkach publicznych odbywa się na zasadzie dobrowolnych wpłat rodziców, nie zaś z dotacji. Uwzględnienie zatem ww. wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych, doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Niepubliczne Przedszkole w P. pobierając opłaty od rodziców może finansować tego typu wydatki właśnie z tych opłat, a nie z dotacji”.

Także w powyższym orzeczeniu można zauważyć się brak znajomości zasad działania przedszkoli oraz realizacji programu.

Sprawdź również: Dozwolone wydatki finansowane z dotacji oświatowej

Czy „atrakcje” są statutowym zadaniem placówki?

Na początek warto wskazać, jakie są zasady wydatkowania dotacji. Cele określone są oczywiście w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Natomiast art. 35 ust. 2 mówi, że przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przywołany zaś art. 236 u.f.p. zawiera przepisy dotyczące wydatków bieżących, ponoszonych w jednostkach budżetowych, a takimi są m.in. szkoły i przedszkola publiczne. Przepis stanowi, że wydatki jednostek budżetowych obejmują: 

• wynagrodzenia i składki od nich naliczane, 
• wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań.

Czym, wobec tego, jest prowadzenie różnych zajęć w przedszkolu, jak nie realizacją ich statutowych zadań? Tak jak na wstępie podnoszę, że nie można mówić o rozróżnianiu zajęć programowych i dodatkowych. Wniosek może być tylko jeden – dotacja może służyć także pokrywaniu kosztów organizowania wszelkich zajęć w przedszkolu. Oczywiście pod warunkiem, że nie są one sfinansowane bezpośrednio przez rodziców. 

Jednocześnie nie można uznawać czesnego, płaconego comiesięcznie niejako ryczałtem, za opłaty, które uniemożliwiają wykorzystanie dotacji dla sfinansowania jakichś zajęć, gdyż byłyby uznane za podwójnie finansowane. Dotacja oraz czesne wspólnie współfinansują działalność placówki oświatowej, a to, jak zostaną podzielone wydatki i które przypisane zostaną do rozliczenia dotacji, a które do czesnego, to decyzja organu prowadzącego. Jest to możliwe właśnie w ramach dotacji podmiotowej, jaką jest dotacja oświatowa, która nie jest przeznaczona na jeden, konkretny cel czy wydatek (takim przykładem są dotacje na podręczniki), lecz służy dofinansowaniu całej działalności. 

Skoro jest mowa o orzecznictwie sądów administracyjnych, proponuję sięgnąć do innego, nowszego, a więc aktualnego, a przede wszystkim dotyczącego przedszkola wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 65/20, w którym sąd dokładnie przeanalizował obowiązujące przepisy.

Oceniając zasady wykorzystania dotacji, Sąd „[...] podziela stanowisko skarżącego, że w ramach dofinansowania realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność takiej placówki i z dotacji mogą być sfinansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 10 lutego 2017 r. (sygn. akt I Sa/Gl 1166/16), szerokiej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, sprzyja także zmiana brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., gdzie podkreśla się, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących « każdy wydatek poniesiony na cele działalności », z wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Powyższe orzeczenie zachowuje w pełni aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zgodzie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, który jest identyczny jak poprzedni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty”.

Natomiast w konkluzji co do finansowania „atrakcji” wskazał, że dowolnie, a co najmniej przedwcześnie zostały zakwestionowane wydatki przedszkola związane z wycieczkami dzieci, ich wyjściami do teatru, kina oraz parku rozrywki. Skarżące przedszkole słusznie wskazało, że tego rodzaju zajęcia stanowią normalną realizację podstawy programowej w placówce tego typu. Sąd uzasadnił to wskazując, że „ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie wprowadza bowiem żadnego wyróżnienia ani zakazu, aby w przedszkolach niepublicznych nie można było organizować zajęć programowych, które nie są realizowane w publicznych przedszkolach i finansować je z dotacji. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 ww. ustawy każdy wydatek poniesiony na rzecz działalności przedszkola jest do sfinansowania z dotacji, a tą działalnością jest kształcenie, wychowanie i opieka. Dotacja służy dofinansowaniu wszystkich zadań, w tym także różnego rodzaju zajęć, które bezpośrednio nie zostały sfinansowane przez rodziców. Służy temu zasada tzw. braku podwójnego finansowania. Skoro zaś brak jest jakichkolwiek dowodów, że skarżący pokrył przedmiotowe wydatki z pobieranego od rodziców dzieci czesnego, to brak było też podstaw do zakwestionowania tych wydatków. Realizacja różnych zadań, za które rodzice nie płacili, mieści się bowiem w celach finansowanych dotacją”.

Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w przedszkolu niepublicznym pokrywać z dotacji inne zajęcia, jak właśnie wycieczki czy teatrzyki, w sytuacji, gdy rodzice za nie odrębnie nie płacą. 

Tezy i uzasadnienie tego orzeczenia w pełni oddają zasady, jakimi należy kierować się przy finansowaniu z dotacji wycieczek, wyjścia do ośrodków kultury czy inne atrakcje. Ta wiedza może się przydać, gdy osoby prowadzące będą zmuszone dyskutować z organem w toku kontroli czy rozliczania dotacji. 

Przedszkola publiczne prowadzone przez inne osoby niż JST

Warto jednocześnie odnieść się do finansowania tych działalności w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez inne osoby niż JST.

W przypadku przedszkoli publicznych, tok myślenia zaprezentowany przez sąd w Szczecinie oraz Rzeszowie, powtarzany w „opinii” oraz przez szereg urzędów, jest podwójnie błędny. Przede wszystkim, w publicznych placówkach obowiązuje zakaz pobierania jakichkolwiek opłat od rodziców, za jakiekolwiek zajęcia. Mówi o tym art. 52 ust. 13 u.f.z.o.

Dozwolone jest jedynie pobieranie opłat za wyżywienie oraz pobyt dziecka przekraczający 5 bezpłatnych godzin, o ile samorząd w ogóle nie zrezygnował z takiej opłaty (co nastąpiło np. w Warszawie). Wobec tego rodzice nie powinni płacić, a przedszkole nie może pobierać opłat za „dodatkowe” zajęcia w publicznym przedszkolu, zatem wszystkie tego rodzaju zajęcia powinny być dla rodziców bezpłatne, a wtedy muszą być pokrywane z dotacji w całości. Nie mają więc racji ani autorzy takich opinii, ani urzędy i niektóre sądy, zarówno co do braku możliwości finansowania tych zajęć w przedszkolu niepublicznym, jak i co do zasad ich finansowania w przedszkolach publicznych.

Nieco inaczej sprawa wygląda w szkołach, gdzie realizacja programu jest dosyć ściśle określona. Ale warto, w szczególności dla kontrastu z przywołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazać inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2019 r (sygn. akt: I SA/Bd 80/19), w którym sąd zgodził się ze stanowiskiem, że realizacja zadań statutowych winna być dosyć szeroko rozumiana. Nie podzielił on stanowiska organu co do niemożności pokrycia otrzymaną dotacją wydatków poniesionych na wynagrodzenie instruktora za uczestnictwo na obozie szkoleniowym dla młodzieży oraz wydatki na zajęcia edukacyjne w terenie, gry edukacyjno-integracyjne, gry terenowe, obóz wypoczynkowo-szkoleniowy wraz z przewozem uczniów autokarem. Swoje stanowisko Sąd uzasadnił wskazując, że „wbrew stanowisku organu, działalność skarżącego w wymienionym zakresie mieściła się w ogólnych celach statutowych, sformułowanych w § 10 ust. 3 Statutu BZDZ. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydatkowania dotacji przepisem art. 92a ust. 1 u.s.o. w czasie wolnym od zajęć szkolnych dla uczniów mogą być organizowane kolonie, obozy i inne formy wypoczynku. Uczestniczenie dzieci w zajęciach edukacyjnych w terenie, w obozach szkoleniowych, edukacyjno-integracyjnych oraz organizowanie w ich ramach różnego rodzaju zajęć edukacyjno-integracyjnych jest inną od nauczania w szkole formą kształcenia, wychowania i opieki. To, że w ramach uczestnictwa w obozie dzieci nie odbywają zajęć lekcyjnych w budynku szkoły oraz, że wyjazdy na obóz odbywają się w okresie ferii i przerw świątecznych nie powoduje, że aktywność szkoły w tym zakresie przestaje mieć charakter np. wychowawczy, czy opiekuńczy”.

Ważne stwierdzenia, zawarte w powyższym wyroku, dotyczą właśnie realizacji różnych form wychowania i kształcenia. To mieści się bowiem w zadaniach statutowych zarówno przedszkoli, jak i szkół. Tym bardziej dziwią stanowiska przeciwne finansowaniu tych zajęć z dotacji, gdy jednocześnie jak mantrę powtarza się w decyzjach i wyrokach pogląd, że wydatki muszą dotyczyć bezpośrednio realizacji zadań kształcenia, wychowania czy opieki. Cóż bardziej jest „bezpośrednio” przeznaczone na uczniów, niż zajęcia dla nich organizowane i do nich kierowane?

Sprawdź również: Niedozwolone wydatki finansowane z dotacji oświatowej

Podstawa prawna

• Ustawa z 27 października 2017 r o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm.)  
• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.)
• Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 356 z późn. zm.)