Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat miesiąca

2 września 2020

NR 67 (Wrzesień 2019)

Planowanie finansów w nowym roku szkolnym

82

Po wakacyjnej przerwie, zasłużonych urlopach i chwili odpoczynku wracamy do codziennej pracy w placówkach oświatowych. Rozpoczyna się kolejny rok szkolny. Dla szkół ponadpodstawowych to wyzwanie związane z obecnością podwójnych roczników. A dla wszystkich placówek oświatowych – połączone z koniecznością planowania przychodów i wydatków. A to, pomimo pozornego komfortu wynikającego z faktu otrzymywania (w miarę stałych) dotacji, nie jest operacją łatwą i rutynową.

Napoleon twierdził, że do prowadzenia wojny potrzeba trzech rzeczy: pieniędzy, pieniędzy i jeszcze raz pieniędzy. Po części sprawdza się to także w przypadku oświaty. Z pieniędzy przecież pokrywa się wynagrodzenia nauczycieli.

POLECAMY

Zarządzanie szkołami, przedszkolami czy innymi placówkami oświatowymi w wielu aspektach jest zbliżone do prowadzenia komercyjnych przedsiębiorstw, ale jednocześnie występuje w tym procesie szereg różnic.

Jeśli przyjąć, że zarządzanie finansami jest jednym z najważniejszych jego elementów, to właśnie tutaj różnice pomiędzy działalnością czysto komercyjną a oświatową szczególnie się wybijają. Warto pamiętać, że zgodnie z obecnymi przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r.

Prawo oświatowe (art. 171 ust. 1), jak i ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prowadzenie szkół, przedszkoli i placówek oświatowych nie jest działalnością gospodarczą, ale z puntu widzenia przepisów podatkowych, a także m.in. w niesłusznej z tego punktu widzenia ocenie sądów administracyjnych jest to działalność wykonywana na takich samych zasadach jak gospodarcza. Wiąże się z tym także pewna szczególna okoliczność, która rzadko występuje w komercyjnych firmach, mianowicie szerokie korzystanie ze środków publicznych. 

Finansowanie działań z dotacji oświatowej 

Takimi podstawowymi środkami, zapewniającymi możliwość prowadzenia działalności oświatowej, są dotacje udzielane z budżetów samorządów na współfinansowanie działalności szkół i placówek niepublicznych, a także publicznych prowadzonych przez inne osoby niż jednostki samorządu terytorialnego. Właśnie korzystanie z dotacji budżetowych sprawia, że zarówno na etapie planowania finansów, jak i wykorzystania tych środków placówki oświatowe podlegają szczególnym zasadom prawnym. 

Sądy administracyjne, a za nimi organy administracji, wielokrotnie powtarzają, że dotacje to specjalne środki publiczne, których wydatkowanie musi podlegać szczególnym zasadom i kontroli. To oczywiście prawda, a konkretne przepisy zawarte są w ustawach, w szczególności w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, a poprzednio w ustawie o systemie oświaty oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. 

Korzystanie z dotacji budżetowych sprawia, że zarówno na etapie planowania finansów, jak i wykorzystania tych środków placówki oświatowe podlegają szczególnym zasadom prawnym. 

 

Ten właśnie fakt otrzymywania dotacji oświatowych, zagwarantowanych w ustawie, jest dla niesamorządowych placówek oświatowych punktem odniesienia do planowania finansów na kolejny rok. Niepubliczne szkoły czy przedszkola mają także prawo do pobierania opłat od uczestników (rodziców dzieci, uczniów czy słuchaczy), ale to jednak dotacje są podstawowym, a w wielu przypadkach (jak szkoły i przedszkola publiczne) w zasadzie jedynym źródłem ich finansowania. Dlatego przystępując do planowania budżetu swojej jednostki, należy przede wszystkim wiedzieć, na jakie kwoty możemy liczyć w kolejnym roku budżetowym. 

Ogólnie można wyróżnić dwie podstawowe metody finansowania niepublicznej oświaty poprzez dotacje udzielane z budżetów odpowiednich samorządów. Pierwsza jest oparta na stawkach subwencji oświatowej, czyli części oświatowej subwencji ogólnej, przekazywanej z budżetu państwa dla samorządów terytorialnych. Ta subwencja „konkretyzuje” się w postaci tzw. metryczek, sporządzanych dla każdej gminy i powiatu zgodnie z rozporządzeniem, corocznie wydawanym przez Ministra Edukacji Narodowej. Takie rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego wydawane jest zwykle pod sam koniec grudnia, co wiąże się z uchwaleniem budżetu państwa, ale projekt publikowany jest nieco wcześniej – na początku grudnia. Rozporządzenie, a następnie metryczka zawiera przede wszystkim podstawowy wskaźnik, czyli finansowy standard A, określający kwotę podstawową na każdego ucznia, oraz wagi przeliczeniowe. Dzięki tym wskaźnikom samorządy otrzymują odpowiednie kwoty subwencji na uczniów różnych typów szkół i placówek, a następnie przekazują je tym szkołom zgodnie z liczbą uczniów. Taka metoda ustalania i wypłacania dotacji, na podstawie subwencji oświatowej i zgodnie z metryczką dla danej JST, ma tę podstawową zaletę, iż jest z góry znana (w okolicach początku roku budżetowego) i w zasadzie niezmienna. Oczywiście, same metryczki nie trafiają do gmin i powiatów od razu, czasem mija kilka miesięcy, ale z dużym przybliżeniem placówki mogą na początku roku ustalić, jakimi kwotami pochodzącymi z dotacji będą mogły się finansować w najbliższym roku, a na początku roku samorządy wypłacają dotacje w oparciu o poprzednią metryczkę. 

Taką metodą są dotowane szkoły, zarówno niepubliczne dla dzieci i młodzieży, w których jest realizowany obowiązek szkolny i obowiązek nauki, jak i te dla dorosłych, gdzie ten obowiązek nie jest realizowany.

Jednocześnie dla szkół publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne ustanawia się dodatkowe wskaźniki zwiększające stawki dotacji. 

Druga metoda ustalania i udzielania dotacji polega na oparciu się na kosztach ponoszonych na prowadzenie własnych placówek przez samorządy, czyli zaplanowanych w budżecie wydatkach bieżących i przychodach. Dotacje obliczane na tej podstawie są udzielane placówkom wychowania przedszkolnego, zarówno niepublicznym, jak i publicznym, które nie są prowadzone przez samorządy, a także przedszkolom „konkursowym” (zwanym też „złotówkowymi”). W zależności od typu jest to pełna podstawowa kwota dotacji lub jej część – 75% dla przedszkoli niepublicznych, 40% dla punktów przedszkolnych. 

W tej metodzie ustalania stawki dotacji jest już znacznie większa doza niepewności finansowej. Przede wszystkim placówki te poznają stawki dotacji w zasadzie dopiero w momencie otrzymania pierwszego przelewu, czyli w styczniu, gdyż nie ma obowiązku ustalenia i ogłoszenia ustalonych kwot dotacji w terminie wcześniejszym, a często samorządy nie dokonują formalnego ogłoszenia w ogóle. Dlatego finansowe planowanie roku w tych placówkach przypomina nieco loterię.

Drugim elementem tej finansowej niepewności jest obowiązująca zasada aktualizowania podstawowej kwoty dotacji w określonym czasie w roku budżetowym. W założeniu miało to powodować wyrównywanie stawek dotacji do rzeczywistych kosztów, ale – jak często w życiu bywa – stało się źródłem kolejnych nieporozumień, a nawet celowych działań samorządów dla obniżania dotacji. Szczególnym przypadkiem jest aktualizacja przeprowadzana w październiku roku budżetowego, w której brany jest pod uwagę nie tylko plan budżetu na koniec września, ale także zmieniona statystyczna liczba uczniów. Te zasady powodują, że w bardzo wielu przypadkach pod koniec roku (listopad–grudzień) samorządy drastycznie zmniejszały kwoty dotacji wypłacanych przedszkolom. Przyczyniły się do tego także nieprawidłowości w określaniu nowych stawek dotacji, łamiące reguły ustalone w przepisach i powodujące wprawdzie ustalenie stawki nominalnie niewiele niższej, ale z wyrównywaniem od stycznia (!) i żądaniem zwrotu przez przedszkola już otrzymanych i oczywiście wydanych dotacji. Taka sytuacja powodowała w niektórych przypadkach finansową zapaść w tych placówkach w ostatnich dwóch miesiącach roku, a już szczególnie w przedszkolach publicznych i konkursowych, w których zakazane jest pobieranie opłat od rodziców. Drugą metodą na obniżanie dotacji jest wprowadzanie zmian w budżecie gminy i podnoszenie wydatków na przedszkola już po październikowej aktualizacji (dodatkowo mogącej obniżyć kwoty dotacji), co nie wlicza się do ustalania dotacji na bieżący rok. 

Metoda ustalania i wypłacania dotacji, na podstawie subwencji oświatowej i zgodnie z metryczką dla danej JST, ma tę podstawową zaletę, iż jest z góry znana (w okolicach początku roku budżetowego) i w zasadzie niezmienna. 

 

Aby przeciwdziałać takim nieuzasadnionym i bezprawnym działaniom, ustawodawca określił, że aktualizacji będzie można dokonywać nie tylko dwukrotnie w ciągu roku, ale także „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”, w dowolnym miesiącu roku. Ustawa nie wyjaśnia oczywiście, co należy rozumieć pod tym pojęciem, ale winny to być przede wszystkim istotne zmiany w budżecie. Być może wyeliminuje to przypadki, jak opisane powyżej, gdy samorządy dowolnie ustalały daty zmian budżetowych, by nie wliczać ich do podstaw dotacyjnych. 

Druga zasada „bezpieczeństwa” to ustawowy limit zarówno podwyższania, jak i obniżania stawek dotacji wypłacanych po dokonanej aktualizacji. Zgodnie z tymi regułami w przypadku wyrównywania kwoty dotacji średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Ten przepis ma powodować, że niemożliwe będzie, co niestety miewało miejsce w praktyce, zmniejszenie stawek dotacji na ostatnie dwa miesiące roku niemal do zera. Oczywiście należy zakładać, że samorządy będą potrafiły prawidłowo ustalić średnią arytmetyczną kolejnych części dotacji, a nie jak poprzednio, gdy ustalały stawki w jakiś sposób uśrednione, ale za to z wyrównaniem od początku roku – w takich przypadkach nigdy nie osiągnie się różnicy 25%. Przedszkolom natomiast obcinano i zabierano dotacje od początku roku. Ten limit, szczególnie w zakresie zmniejszenia, zapobiegnie także sytuacjom, gdy po aktualizacji okazuje się, że dotychczas wypłacone dotacje „skonsumowały” już całoroczną kwotę dotacji ustaloną dla danego rodzaju placówki. 

Niepewność w przypadku placówek dotowanych „kosztowo”, związana z aktualizowaniem kwot dotacji i możliwym ich zmniejszeniem pod koniec roku, wymuszać będzie zapewne wprowadzanie jakichś mechanizmów akumulowania środków finansowych. Takie oszczędności mogą być prowadzone w skali wielu miesięcy, ale siłą rzeczy nie będą dotyczyć kosztów stałych, takich jak wynagrodzenia, czynsze czy opłaty, więc w zasadzie ograniczone zostaną do innych zakupów. 

Ponieważ jednak pod koniec roku może się okazać, że dotacje nie spadły, a wydatkować je (pod groźbą zwrotu do budżetu niewykorzystanych kwot) trzeba do końca roku, pojawiać się będzie konieczność ich wydatkowania na odkładane zakupy. Tak dzieje się właśnie w przypadku wielu jednostek budżetowych, które – gdy nie wydadzą całego swojego budżetu – mogą narazić się w następnym roku na obcięcie do poziomu wydatków wykonanych. 

Jak widać, planowanie finansów w placówkach niepublicznej oświaty, pomimo ustawowego zagwarantowania udzielania dotacji, wcale nie jest zadaniem łatwym, a budżet placówki nie może zostać ostatecznie zamknięty. Podlegać on może i będzie wielu modyfikacjom już w trakcie roku, co wynika przede wszystkim ze zmian w kwotach dot...

Artykuł dostępny dla Prenumeratorów.

Kup dostęp

Przypisy