Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat miesiąca

4 września 2020

NR 70 (Grudzień 2019)

Zmiana organu prowadzącego niepubliczną placówkę oświatową – procedura i konsekwencje

0 891

W poprzednim wydaniu opisane zostały podstawowe różnice pomiędzy szkołami niepublicznymi i samorządowymi. Warto tylko przypomnieć, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe szkoła, przedszkole i placówka oświatowa mogą być zakładane i prowadzone jako publiczne lub niepubliczne. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne, natomiast osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły oraz placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji bądź publiczne – po uzyskaniu pozwolenia organu JST.

Artykuł 168 określa zasady uzyskiwania wpisu do ewidencji niepublicznych placówek oświatowych. Ewidencje takie są prowadzone przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy nie określają, jak taka ewidencja ma wyglądać i w jaki sposób ma być prowadzona, zatem to same organy samorządów decydują o sposobie i formie ich prowadzenia. Ewidencja może być prowadzona w formie elektronicznej, ale nadal szeroko rozpowszechnione są papierowe rejestry będące po prostu spisanymi w arkuszach zbiorami dokumentów danych jednostek zebranymi w segregatorach. W takim wypadku często brakuje nawet formalnego „wprowadzenia” nowo rejestrowanej jednostki do ewidencji, a czynność taka polega na podpisaniu i wydaniu osobie prowadzącej właściwego zaświadczenia lub po prostu ręcznego włożenia informacji do dokumentacji i ewentualnego umieszczenia informacji o nowej jednostce na stronie internetowej urzędu. Warto dodać, że przepisy aż do 2019 r. nie nakazywały jakiegokolwiek publicznego prowadzenia tych ewidencji ani zamieszczania informacji czy ogłoszeń o wpisie nowych jednostek lub zmianach dokonywanych w danych jednostek istniejących. Dopiero nowelizacja ustawy Prawo oświatowe od 1 września 2019 r. wprowadziła obowiązek podawania przez organy ewidencyjne do publicznej wiadomości wykazu szkół i placówek niepublicznych, ale tylko zawierającego niektóre dane, czyli nazwę oraz odpowiednio typ lub rodzaj szkoły lub placówki, a także adres szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie zostało przewidziane. Jest to jednak lista szkół i placówek, a nie rzeczywisty wyciąg z ewidencji. 

Taka niejednolitość metod prowadzenia ewidencji i w praktyce brak przejrzystości we wprowadzaniu wpisów i zmian nie jest rozwiązaniem dobrym, gdyż dla osób prowadzących powoduje brak możliwości kontroli nad czasem i treścią dokonywanych wpisów (zanim dostaną one zaświadczenie o dokonanym wpisie), a dla osób trzecich brak prostego dostępu do zawartych w ewidencji ważnych danych dotyczących placówki, np. do której uczęszcza ich dziecko. 

POLECAMY

Istotną informacją, którą należy złożyć przy dokonywaniu wpisu nowej jednostki do ewidencji, jest oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby. Osoba prowadząca może być osobą fizyczną lub prawną. Osoby prawne to takie jednostki, którym przepisy przyznają osobowość prawną, zatem będą nimi w szczególności stowarzyszenia, fundacje, szkoły wyższe oraz spółki prawa handlowego, lecz nie wszystkie, a jedynie kapitałowe – z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne. Warto podkreślić, że popularna spółka cywilna nie jest osobą prawną i jako taka nie może być organem prowadzącym placówkę oświatową, natomiast dopuszcza się prowadzenie placówek wspólnie przez osoby fizyczne (nawet jeśli dla celów gospodarczych działają w formie spółki cywilnej), lecz w takim wypadku jako osoby prowadzące nie wpisuje się spółki cywilnej, ale poszczególne osoby. 

Ta uwaga jest istotna także dla problematyki zmiany osób prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe, gdyż te same zasady określające krąg uprawnionych podmiotów będą miały zastosowanie dla zmiany organów prowadzących jednostki już zarejestrowane. 

W poprzednio obowiązującej ustawie o systemie oświaty brakowało jakichkolwiek regulacji dotyczących zmiany organu prowadzącego dla szkół i placówek niepublicznych. Jedynie przepis art. 82 ust. 5 określał, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi ewidencyjnemu w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu powstałe po wpisie do ewidencji. Taką zmianą była także zmiana samej osoby prowadzącej. Brak uregulowania procedury oraz zasad zmiany osoby prowadzącej powodował w praktyce szereg nieporozumień i wymagań bezzasadnie stawianych przez organy gminy czy powiatu wprowadzające zmiany w ewidencji.

Nie lepiej wyglądała sytuacja już po uchyleniu tych przepisów ustawy o systemie oświaty i wejściu w życie ustawy Prawo oświatowe z dniem 1 września 2017 r. Obowiązywał wtedy identycznie brzmiący przepis art. 168 ust. 13, który nadal nie określał kwestii zmiany osoby prowadzącej ani nie rozwiązywał praktycznych problemów z tym związanych.

Zmiany wprowadzono dopiero poprzez nowelizację ustawy Prawo oświatowe od 1 stycznia 2019 r., gdy dodano przepis ust. 14: „W przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1, składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9–12 stosuje się odpowiednio”. Jednocześnie dodano też ust. 15 mówiący, że organ lub podmiot właściwy do wprowadzenia wpisu do ewidencji może wyrazić zgodę na złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 14, w innym terminie niż określony w tym przepisie, czyli w praktyce na mniej niż 30 dni przed planowaną zmianą. To właściwie wszystkie regulacje ustawowe dotyczące zmiany osoby prowadzącej w przypadku niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek. Co zatem wynika z tych skromnych przepisów?

Informacją, którą należy złożyć przy dokonywaniu wpisu nowej jednostki do ewidencji, jest oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby. 

 

Umowa o zmianę organu prowadzącego

Jak wspomniano, żadne przepisy prawa oświatowego (szeroko rozumianego) nie regulują strony cywilnoprawnej zmiany osoby prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową. Pomocy należy zatem szukać w prawie cywilnym, gdyż to przepisy – w szczególności Kodeksu cywilnego – stanowią podstawę dla ustalania stosunków prawnych pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi. Kodeks reguluje zawieranie umów, określając istotne warunki dla wielu z nich (tzw. umów nazwanych), a także zawiera przepisy będące wytycznymi lub bezwzględnie obowiązującymi zasadami dla tworzenia umów, które nie znalazły się bezpośrednio w kodeksowej regulacji, czyli umów nienazwanych.

Tu znowu podstawowym problemem jest właściwe określenie, czym jest placówka oświatowa, czyli właściwe zdefiniowanie przedmiotu takiej umowy. W Kodeksie cywilnym znajduje się m.in. art. 551 definiujący przedsiębiorstwo. Zgodnie z nim przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, a obejmuje m.in. indywidualne oznaczenie, czyli nazwę przedsiębiorstwa, własność nieruchomości i ruchomości, praw wynikających z umów najmu czy dzierżawy, koncesje, zezwolenia, licencje, księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Wydawałoby się, że ten opis doskonale pasuje do szkoły czy przedszkola, jednak pojawia się istotny problem – zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (a wcześniej także z przepisami ustawy o systemie oświaty) prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Wobec tego upada podstawowy element definicji przedsiębiorstwa z Kodeksu cywilnego, czyli cel, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej. 

Nie można zatem wprost zastosować przepisu o przedsiębiorstwie z Kodeksu cywilnego do transakcji zmiany organu prowadzącego. Należy stosować inne przepisy i zasady prawa cywilnego, dotyczące w szczególności umów sprzedaży. Zmiana organu, czyli w praktyce zbycie jednostki oświatowej, zawiera dwa elementy: cywilnoprawny i administracyjny. Elementem cywilnoprawnym są majątek i prawa związane z przenoszoną placówką (w tym element pracowniczy, o czym dalej w tekście). Umowa zbycia, np. szkoły, może zatem stanowić dosyć prostą umowę sprzedaży, w której strony określą jej przedmiot zawierający elementy materialne (ruchomości, ewentualne nieruchomości, prawa niemajątkowe, takie jak licencje, prawa do bazy klientów), ale także określą zasady zmiany strony w umowach zawartych przez dotychczasowy organ prowadzący z osobami trzecimi. Należy bowiem mieć na uwadze, że skoro przedmiotem sprzedaży nie jest przedsiębiorstwo jako całość, to nie dochodzi do sukcesji generalnej zawartych umów (chociaż nawet w przypadku zbycia przedsiębiorstwa nie jest to automatyczne). 

Element administracyjny polegać będzie na uzyskaniu przez nową osobę prawa do prowadzenia placówki oświatowej od dotychczasowego organu prowadzącego. Takie uprawnienie oczywiście może zostać zawarte w cywilnej umowie sprzedaży (lub innego zbycia placówki), ale też może zostać określone w odrębnej umowie, która dotyczy jedynie przeniesienia praw i obowiązków jako organu prowadzącego. 

Zmiana organu, czyli w praktyce zbycie jednostki oświatowej, zawiera dwa elementy: cywilnoprawny i administracyjny.

 

Forma czynności zmiany osoby prowadzącej i wpisu zmiany do ewidencji

W administracji wyróżnia się kilka form dokonywania czynności i rozstrzygnięć przez organy administracji. Najbardziej znana i sformalizowana jest decyzja administracyjna (względnie postanowienie), możemy jednak także mieć do czynienia z działaniami niemającymi charakteru władczych rozstrzygnięć. Niektóre z nich można określić jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które to czynności podlegają kontroli sądowo-administracyjnej. Szereg czynności określa się jednak jako czynności materialno-techniczne, które stanowią przejaw zwykłego, nieraz rutynowego działania organów administracyjnych i nie mieszczą się one w zakresie poddanym kontroli sądów administracyjnych ani organów wyższych instancji. 

Przepisy nie przesądzają, jaką formę przybiera zarówno wpis do ewidencji, jak i zmiana wpisu. Ustawa określa jedynie, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, zatem przysługuje od niej odwołanie do organu wyższej instancji, w tym wypadku wojewódzkiego kuratora oświaty, a następnie do sądu administracyjnego. Moim zdaniem, biorąc pod uwagę przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kwestiach dokonywania wpisu mamy do czynienia z innymi czynnościami z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczą one uprawnień wynikających z przepisów prawa, w tym wypadku uprawnień osoby prowadzącej wynikających z prawa oświatowego. Ma to jednak znaczenie poboczne, gdyż ważny jest przepis nakazujący wydawanie decyzji w sprawach odmowy wpisu. Oczywiście odmowa wprowadzenia zmiany wpisu jest równoznaczna z odmową wpisu i także w konsekwencji wymaga wydania decyzji, która może być zaskarżana. 

Przepis art. 168 ust. 14 reguluje zatem obecnie procedurę zgłaszania zmiany osoby prowadzącej. Wniosek o zmianę danych składa dotychczasowa osoba prowadząca nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego. Termin miesięczny wynika stąd, iż ust. 10 określa, że organ dokonuje wpisu w ciągu 30 dni od daty prawidłowego zgłoszenia. W zgłoszeniu należy wskazać takie same dane nowego organu prowadzącego jak w przypadku wniosku o pierwszy wpis, czyli oznaczenie osoby, która przejmie prowadzenie szkoły lub placówki, jej miejsce zamieszkania lub siedzibę. W przypadku osób fizycznych wskazać zatem trzeba: imię, nazwisko i dane wymagane do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON), a także niezbędne dla organu podatkowego, czyli PESEL osoby fizycznej, NIP, KRS osoby prawnej, adres zamieszkania, a dla osoby prawnej – adres jej siedziby. Przepisy nie nakazują dołączania do wniosku zgody nowego organu, ale może ona być pomocna, gdyż eliminuje wątpliwości, czy przypadkiem nie dochodzi do jakiegokolwiek nadużycia. 

Bardzo ważne jest, że w tym wypadku ustawa nie daje organowi ewidencyjnemu żadnego tzw. luzu decyzyjnego ani prawa do jakiejkolwiek oceny nowego organu prowadzącego i podejmowania decyzji uznaniowej w rodzaju „wpisać czy nie wpisać”....

Artykuł dostępny dla Prenumeratorów.

Kup dostęp

Przypisy