Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat miesiąca

8 czerwca 2022

NR 95 (Maj 2022)

Zwrot dotacji oświatowej – postępowanie pokontrolne i administracyjne

0 423

Prowadzone w szkołach, przedszkolach czy placówkach oświatowych kontrole prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji kończą się sporządzeniem protokołu, który często zawiera wyliczenie stwierdzonych nieprawidłowości. Oczywiście mogą to być stwierdzenia zasadne, zgodne ze stanem faktycznym i przepisami, ale także zdarzają się wcale nierzadko ustalenia całkowicie bezzasadne. Niemniej po zakończeniu kontroli i ewentualnym rozpatrzeniu zastrzeżeń wniesionych przez kontrolowanego do protokołu pozostają zwykle jakieś zastrzeżenia dotyczące kwestionowania części obranej lub wydatkowanej dotacji.

Należy przypomnieć, że protokół kontroli, nawet jeśli zawiera wnioski dotyczące zwrotu dotacji, a także ewentualne zalecenia pokontrolne, nie stanowi prawnie wiążącego zobowiązania dla organu prowadzącego do zwrotu zakwestionowanej części dotacji. Może się zdarzyć, że osoba prowadząca zgadza się z ustaleniami, czy to w zakresie nadmiernego pobrania, czy niezgodnego z przepisami wykorzystania dotacji, a wtedy może dobrowolnie zwrócić ustalone w taki sposób kwoty, często nawet bez odsetek, gdyż mogą one być liczone, począwszy od daty ustaleń dokonanych w protokole.
Jeśli jednak osoba prowadząca nie zgadza się na ustalenia dokonane w protokole i na dobrowolny zwrot kwestionowanych kwot dotacji, wtedy organ dotujący, zgodnie z przepisami, powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zwrocie dotacji, jako pobranej nienależnie, bądź w nadmiernej wysokości, albo wydatkowanej niezgodnie z przepisami. Jedynie ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę do egzekwowania przez organy gminy (lub powiatu) zwrotu dotacji. 
Podstawę prawną do postępowania w sprawach zwrotu dotacji, także oświatowych, stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.), a w szczególności interesującymi nas przepisami są art. 251 i 252 tej ustawy. 
Zgodnie z art. 251 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku.
Ten przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 35 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.) mówiącym, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania, nakazuje pełne wykorzystanie dotacji udzielonej na dany rok poprzez wydatki dokonane w ciągu tego samego roku budżetowego. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, zatem dotacje można wydatkować przez cały rok, od 1 stycznia do 31 grudnia. Jeśli placówka nie zdąży wydatkować jakiejś części dotacji do 31 grudnia, a liczy się termin faktycznej zapłaty, czyli np. złożenie przelewu w tym dniu, to kwota nie może zostać „przeniesiona” na kolejny rok i będzie podlegać zwrotowi jako niewykorzystana. Zwrotu dotacji niewykorzystanej dokonuje się w terminie do 31 stycznia następnego roku. Zwrot niewykorzystanej dotacji w ustawowym terminie, tj. do 31 stycznia, nie powoduje konieczności zapłaty odsetek od zwracanej kwoty, jednak w przypadku opóźnienia, od kwot zwróconych po terminie nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu, czyli od 1 lutego. 
Inne przypadki zwrotu dotacji regulują przepisy art. 252 u.f.p. Są one podstawą do żądania przez organ dotujący zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dotacje takie podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności. Natomiast daty obliczania odsetek są różne, zależnie od stanu prawnego. Mianowicie, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego tych dotacji, czyli od roku, w którym nastąpiło udzielenie i niezgodne z przepisami wykorzystanie dotacji. Z kolei odsetki od dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości naliczane są począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w tym przepisie, czyli od 16. dnia po stwierdzeniu okoliczności pobrania tych dotacji. 
Nie ma ścisłych regulacji prawnych, co jest terminem stwierdzenia, określonym w tych przepisach. Wykładnia dokonywana jest głównie przez orzecznictwo, np. takim terminem może być data doręczenia organowi prowadzącemu protokołu kontroli lub wystąpienia pokontrolnego (albo zaleceń pokontrolnych). 
Warto wobec tego odpowiedzieć na pytanie, czym wobec tego są w procedurze kontrolnej i administracyjnej tego rodzaju wystąpienia pokontrolne? Przede wszystkim, żaden z przepisów ustawowych nie przewiduje tego rodzaju wystąpień czy zaleceń, a jedyną analogię można odnaleźć w przepisach dotyczących kontroli wykonywanej przez organy nadzoru pedagogicznego, czyli kuratora oświaty, ale w tym przypadku ustawa Prawo oświatowe wyraźnie określa tryb kontroli i jego następstwa, w tym wydawanie zaleceń pokontrolnych, wynikających z czynności nadzoru pedagogicznego. Takich przepisów w odniesieniu do kontroli pobrania i wydatkowania dotacji nie ma jednak w żadnej ustawie. Rady JST, które na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wydają uchwały tzw. dotacyjne, ustalające tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, często próbują w nich zawierać zapisy upoważniające organy wykonawcze do wydawania pokontrolnych zaleceń czy wystąpień. Sądy administracyjne nie mają w tym zakresie jednolitego, ustalonego stanowiska. Wydawane były wyroki zarówno uchylające takie przepisy, gdy sądy uznawały, że brak jest delegacji ustawowej do wydawania pokontrolnych zaleceń, jak i wyroki aprobujące te przepisy, gdy sądy stwierdzały, że w pojęciu „tryb kontroli” mieszczą się także pokontrolne wnioski i wystąpienia. 
W rzeczywistości tego rodzaju wystąpienia czy zalecenia nie mają jednak żadnej mocy wiążącej ani prawnego i nawet praktycznego znaczenia. W szczególności, tak samo jak protokół kontroli, nie określają prawnego obowiązku zwrotu dotacji, gdyż taką moc prawną mają wyłącznie decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów art. 251 i 252 u.f.p. Zatem jedynie od właściciela placówki oświatowej zależeć będzie, czy na zalecenia pokontrolne w ogóle odpowie i przedstawi organowi dotującemu sprawozdanie ze sposobu realizacji tych zaleceń. Warto dodać, że zalecenia, jak wynika z praktyki, nie ograniczają się często do nakazania zwrotu jakiejś części dotacji, ale obejmują także inne dziedziny, jak sposób prowadzenia dokumentacji (finansowej czy organizacyjnej), albo inne kwestie, które często nawet nie mieszczą się w zakresie kompetencji organu dotującego i kontroli wydatkowania dotacji. Warto jednak, choćby jednym zdaniem, odpowiedzieć na takie wystąpienie pisemnie, że organ prowadzący odrzuca wnioski i nie zgadza się z wydanymi poleceniami. Będzie to miało takie znaczenie, że uniknie się w ewentualnym dalszym postępowaniu zarzutu braku ustosunkowania się do protokołu czy wystąpienia pokontrolnego, a w decyzji organ nie napisze, iż kontrolowany nie odniósł się do ustaleń i wobec tego milcząco je uznał. 

Wszczęcie postępowania administracyjnego

Wynik postępowania kontrolnego i brak dobrowolnego uznania jego wniosków oraz, co za tym idzie, zwrotu ustalonych przez kontrolujących kwot do budżetu JST, stanowić może podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwot dotacji przypadających do zwrotu. Jak powiedziano, mogą to być zarówno kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czyli wydatkowanej na inne cele niż określone w art. 35 u.f.z.o., jak i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub nienależnie.
Zgodnie z art. 252 ust. 4 u.f.p. dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Chodzi zatem o takie przypadki, rzadko występujące w praktyce, gdy np. placówka pobiera dotacje oświatowe pomimo że nie jest wpisana do ewidencji placówek oświatowych, lub gdy pobiera dotacje na inne grupy uczniów lub wychowanków, niż jej faktyczni uczniowie, albo w sytuacji, gdy do 30 września roku poprzedniego nie złożyła wniosku o udzielenie dotacji na rok kolejny. 
Natomiast dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 3) są dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określona w przepisach ustawy. Chodzi tu przede wszystkim o dotacje wypłacane na zawyżoną, w stosunku do rzeczywistej, liczbę uczniów podawaną w comiesięcznych informacjach, a także przypadki zmian kwot dotacji poprzez jej aktualizacje i wynikające z tego tytułu problemy, czy w skali roku dotacja została wypłacona w kwocie zgodnej, czy zawyżonej. 
Najczęstszymi jednak podstawami wszczynania postępowań o zwrot dotacji są zakwestionowane wydatki ze środków dotacyjnych, czyli wykorzystanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Organ dotujący, posiadając informacje o wynikach kontroli i stwierdzonych w jej trakcie nieprawidłowościach (oczywiście, w oczach kontrolujących), aby skutecznie doprowadzić do zobowiązania prawnego do zwrotu dotacji, zobowiązany jest do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 60 u.f.p., kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności wynikających z dotacji są, zgodnie z art. 61 u.f.p., wójt, burmistrz, prezydent miasta lub starosta. 
Art. 67 u.f.p. z kolei przesądza, że postępowanie w sprawach zwrotu dotacji prowadzone jest zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), a zastosowanie będą także miały odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Przepisy Ordynacji podatkowej w tym rozdziale dotyczą w szczególności zasad powstania zobowiązania podatkowego, jego wygaśnięcia, w tym – co istotne – przedawnienia, oraz odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania podatnika. 
Skoro do postępowania o zwrot dotacji stosuje się zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej w tym zakresie, to postępowanie prowadzone jest jako postępowanie administracyjne, z zastosowaniem wszelkich mechanizmów i przepisów właściwych dla tego postępowania.
Pierwszą czynnością, jaką powinien formalnie podjąć organ administracji (czyli organ dotujący), jest wszczęcie postępowania, co przejawia się obowiązkowym i koniecznym zawiadomieniem wystosowanym do strony na podstawie art. 61 k.p.a. Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. W sprawach zwrotu dotacji stroną nie może być sama placówka oświatowa, gdyż nie jest ani osobą fizyczną, ani prawną, a tylko takie (poza państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi) mogą być stronami postępowania. Zatem stroną będzie zawsze osoba prowadząca daną placówkę, szkołę czy przedszkole, zarówno osoba fizyczna, jak i prawna. Problemem, który może się czasem pojawić, jest kwestia, który organ odpowiadać powinien za dawne d...

Artykuł dostępny dla Prenumeratorów.

Kup dostęp

Przypisy